摘要：司法建议是人民法院在行政诉讼过程中对行政机关作出的建议{16}。 ...
著名人权法学家菲利普·阿尔斯通和佐恩·艾德认为对于任何形式的权利而言，其相关义务都有以下三个层次：[48]（1）尊重的义务（the obligation to respect）（2）保护的义务（the obligation to protect））（3）实现的义务（the obligation to fulfill）。
设限行为影响到了公民的政治权利、政治地位和国家的民主制度，其目的和手段均值得进一步衡量。所谓基本权利，其本质在于它是人之为人的本质与价值的体现，这种权利既具有权利的一般属性，又超越权利，体现为不可或缺性、不可随意处置性和母体性。
[8]（二）平等服公职权的保护领域和保护程度 作为基本权利的服公职权应当平等地为公民享有，此即为公民的平等服公职权。另一方面也是因为资格的平等为公民实现基本权利、政治权利并体现其政治地位提供了相同的可能性，剥夺或严重降低这种可能性就侵犯了公民的平等服公职权。但就其基本内容而言，作为公民的基本权利并且反映了公民政治地位的服公职权首先就需要形式平等、机会平等。适当性原则要求行政机关所采行的措施必须能够实现行政目的或至少有助于行政目的达成并且是正确的手段。1．设限行为没有明确的法律依据。
服公职权的内容包括了公民可以自由决定是否参加公务员考试以及是否担任公职，这彰显了服公职权的基本性、重要性。但事实上，我国的代议制民主发展并不完善，参与式民主则尚处于起步阶段。目前中共党委一些机构的工作人员录用已经纳入公务员编制中，一般工作人员的招录通过中央和地方国家公务员考试而予以选任。
冯雁鹏：特别权力关系理论视角下的党内‘双规制度，《法制与社会》2009年第8（中）期，页199以下。在这种情形下，即使肯认人民法院对于纪检机关之非法限制人身自由无可奈何。[11]《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》第45条第1项。一般法律规定的法律保留等原则，以及一般法律赋予普通公民的某些权利如人身自由，基于公共利益的原因要受到某种程度的限制，并排除司法审查的可能性。
在这种情况下，如果坚持将双规排除在国家赔偿的范围之外，则不仅人民权利得到不到有效和充分的保障，而且使得中共纪律检查机关凌驾于法律之上，而根据《宪法》第5条中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。[6]之后，从1998年6月至2001年9月间，中纪委、监察部相继出台四个规范性档，对两规、两指措施做了进一步规范和完善：首先，纪检监察机关只能对已掌握一些违纪事实及证据，具备给予纪律处分的涉嫌违纪党员或行政监察对象使用。
何建伟挪用公款案，（2002）海南刑终字第95号，海南省海南中级人民法院2002年10月30日判决。……(三)要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明。[28]就此而言，党内的双规制度其实担负着更是保证政令畅通，维护行政纪律，促进廉政建设，改善行政管理，提高行政效能[29]公共职能。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。
在这种情形下，可以以监察机关之不作为为由而提起行政诉讼。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。[10]三、双规不属于国家赔偿法管辖范围之辩护对于纪律检查机关（包括有关国家机关介入的情形）在实施双规过程中，违法侵害人民权利的情形，主流的观点认为不能提起行政诉讼或者国家赔偿诉讼。窃以为这些观点极其危险，它们不仅可能放任纪检机关对于人民个人权利的侵害，也会损害宪法和法律的尊严和权威，窒碍法治国家建设的进程，故而有必要对其做更为深入的检讨和批判。
但是，后者之不得所表达的仅是一种规范意义上的应然状态，并不等同于双规的实际运作情况，并不能作为将双规排除在司法审查范围之外的依据。[27]《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》（中共中央纪律检查委员会1994年3月25日）第1、2条。
然而，越来越多的事实表明双规之被滥用十分严重，主要表现在两个方面：一是超范围，即把非党员扩大为监督对象。[22]如郴州市原市委副书记、市纪委书记曾锦春就曾将不买他账的、并非党员的私企老板双规了49天之久。
然而，无论是就纪检机关的组织、双规的目的，抑或是就其功能和性质而言，双规都是一种公权力行为。[18]其次，由于其时间的无限性、地点的不确定性、隐密性、无严格程序、缺乏外部监督等因素，使双规在侵犯了人身自由的同时还极易促生一些违法的逼供行为，如罚站、罚跪、不准睡觉、上手铐、用皮带抽、用脚踩、不准吃饭等非正当手段。该判决认为[14]：王晋英于1997年8月25日至1997年9月1日被限制人身自由8天，该8天系由宝坻县纪检委为主、检察院配合进行审查。[24]二则在就正常的刑事司法程序而言，审前羁押的，无论是其被羁押是基于刑事[25]或者行政法上的理由[26]，其期限均折抵刑期，而就在双规过程中，即使公民的人身自由确实受到了限制也不能折抵刑期。李国蔚受贿、巨额财产来源不明案，（2005）赣中刑二初字第4号，江西省赣州市中级人民法院2005年3月26日判决。《中华人民共和国立法法》（2000）第8条第5项和第9条并进一步规定，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚的事项只能由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。
对行为人可以从轻或者减轻处罚。然而，仍不能忽视的一点是，即使在作为纪检机关工作人员实施双规行为时，并未免除其作为监察机关工作人员而负有纪检机关的工作人员同时又是监察机关工作人员，其身份具有双重性，然而这并未免除其在实施双规时，其作为监察机关工作人员而负有的尊重和保障人权的义务，根据宪法的这一要求，一方面作为一种消极义务，其不能实施侵害人民基本权利和法律权利的行为，另一方面作为一种积极义务，监察机关在遇到人民基本权利和法律权利受到不法侵害的时候，应当采取积极的措施与不法行为进行斗争，以保障人民的基本权利和法律权利免受侵害。
[21]最后，尽管通常认为双规只是党内的一种纪律检查措施，其对象当然只能是党员。然而，倘若认真推敲，则这种见解实在难以证成。
特别是在1989年制定《行政诉讼法》时，乃至1993年制定《国家公务员条例》时，对中国大陆的行政法学界而言，特别权力关系理论仍然是相当陌生的，除个别教科书曾经对这一理论展开探讨之外，绝大多数的行政法学和行政诉讼法法学论著都未曾置喙。[4]国务院1990年12月9日颁发。
[39]宪法修正案（1999）第13条规定：宪法第五条增加一款，作为第一款，规定中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。（三）依照审判监督程序再审改判无罪，原判刑罚已经执行的。1993年，中纪委、监察部合署办公后，双规的使用范围扩大，成为中国共产党党内的一种纪律检查、调查措施。
二是限制适用阶段，只能在案件调查阶段使用。中国纪律检查机关当然也不例外。
三是限制使用主体，只有一定级别的纪检监察机关才能批准或使用。[14]王晋英因被错捕申请宝坻县人民检察院刑事赔偿案，天津市第一中级人民法院1999年12月21日判决。
如天津市第一中级人民法院于1999年12月21日就王晋英因被错捕申请宝坻县人民检察院刑事赔偿案作出判决。然而，主流观点或认为双规不可能限制人身自由，或者认为它属于政党自治范畴且作为中国共产党党内组织机构的中共纪律检查机关（以下简称：纪检机关）并非国家机关，或者认为党员和党组织和纪检机关之间成立特别权力关系，从而将双规排除在司法管辖范围之外。
[1]在这种情形下，如何对双规进行规制以保障人民权利也就日益被提到议事日程上。[29]《中华人民共和国监察法》第1条。[27]然而，倘若将双规制度的产生背景纳入考虑，则可以发现双规其实负担着更为重要的国家职能。[28]参见李永忠：‘双规：特殊的组织措施和调查手段，《党政干部文摘》2003年第12期，页20。
乔新生：规范‘双规是政党现代化的重要标志，《同舟共进》2006年第7期，页3。且根据《公务员法》第2条的规定，所谓的公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。
……[35]胡建淼：‘特别权力关系理论与中国的行政立法——以《行政诉讼法》、《国家公务员法》为例，《中国法学》2005年第5期，页62。[38]章志远：特别权力关系理论及其在当代中国的命运，《安徽广播电视大学学报》2005年第4期，第26～27页。
（五）违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的。……的规定的不同认识，在裁判中有些法院认为，只要被双规的官员在双规后刑事拘留前主动交代犯罪事实的，就可以认定其行为符合《刑法》第67条自首的情节。
